PPP项目政府与社会资本之间是平等合作关系，双方在合同中的地位平等，政府与社会资本签订的PPP项目合同，就合同目的及支付者一方的特殊性来说在学理上属行政合同，类似的比如国有土地出让合同。但因双方地位平等，所以按照民事合同对待和处理。此后，双方为成立项目公司而签订的协议为“股东协议”，也是根据我国公司法的规定，按照现代企业制度，在平等合作的基础上签订的民事合同。

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